茶座讲坛如何提高政策研究水平上篇

发布时间:2017-4-30 13:43:54   点击数:
如何提高政策研究水平(上篇)文/何帆

非常感谢今天下午大家来参加报告,这是盘古智库在今年两会期间举办的一系列活动之一。易鹏理事长让我跟大家讲一讲,智库如何提高政策研究和政策建议的水平。

今天下午我主要想讲几个方面,第一,什么是政策。第二,要不要做政策分析。有很多年轻人希望了解,我到底是适合做纯粹的理论研究,还是做政策研究,有什么不同。第三,重点介绍怎样写政策报告。政策报告里有很多种,给政府写的内部报告,以及公开发表的政策报告,有相同的地方,也会有一些不同的地方。第四,怎样写媒体评论。把政策向公众解释,形成关于这些政策的公共讨论,这也是智库在讨论政策制定中能够起到的重要作用。我们看到很多活跃学者都有自己的专栏文章。怎样才能写好媒体评论,也是大家关心的问题。第五,怎样提高口头表达能力。我们在媒体上看到,在政策工作报告决策的起草过程中,经常会请一些学者和企业家参加座谈,关于经济形势有时也会请学者参加座谈。有时你要向领导汇报工作,同时,你还要参加同行之间的讨论,参加学术交流会。你做了研究,最后有课题的答辩会。有时你要接受媒体采访,随着大家研究做得好,采访会越来越高。我今天也会跟大家谈谈如何提高口头表达能力。

什么是政策

先讲第一个问题,什么是政策?

政府是用来干什么的?很简单,政府是为人民服务。用经济学的语言来讲,政府的目标是使社会福利函数最大化。政府要为老百姓服务,让广大人民群众利益最大化,这是没有争议的。在经济学研究框架里,除了要有目标函数,还必须写清楚约束条件。你的目标可能是使效用最大化,但是约束条件是什么呢?作为消费者,你的收入有多少就是约束条件。生产者的目标是使得利润最大化,约束条件是各项成本。每一项决策都有约束条件。

1.政策决策面对的约束条件

对政策的误解,往往不是出在对目标函数的理解不同,而是对约束条件的认识有分歧。我原来写过一篇小文《当过官和没有当过官的经济学家》。我没有歧视任何一个经济学家的意思,不是说当过官,经济学就做得更好或者是更不好,我想强调的是没有经历过、观察过、体验过政策决策的学者,贸然对政府的政策进行批评,有时候可能会出现偏颇。建设性的批评意见总是欢迎的,但有时候学者批评政府的时候,他们说的事和政府真正想做的事可能并不一样。这种偏差大多数情况下来自于对政府的约束条件了解得不够透彻。

有时政府真的做不到。比如不完全信息,领导人可能真的不知道在基层发生了什么情况。政府也不是万能的,我们想要世界和平,也想要和谐社会,想做到天人合一,但不是你想要就能做得到,或者说在一定时间和期限里政府无法做到。我们都觉得雾霾非常糟糕,但我们是不是能够定下来,在两年内彻底解决这一问题?我们都觉得北京交通拥堵,你能不能定一个时间,比如在十个月之内把北京的交通问题解决?有时你真的做不到,你要处理问题太多。

政府的约束条件经常体现为财政资源的约束。我们想解决养老金的问题,想给每个公民平等的福利条件,消除城乡差距,那我们就得算一下这样需要花多少钱?按照什么标准消除城乡差距?保定是一个城市,北京也是一个城市,北京享受到的人均福利和保定享受的人均福利差别很大,你到底是按北京还是保定的标准?

另一个约束条件是干部资源。你想做很多的事情,但是你有没有足够多的干部资源?中华人民共和国在建国之后采取了计划体制,其实也不是一开始就想好要用计划体制,它里面有多种多样的原因。其中一个原因是你采取什么样的体制,要看有什么样的干部资源。当时我们最大的干部资源是什么?是军人。军人最适应的方式是什么?是命令和服从。计划体制不是对苏联体制的拷贝,而是来自在抗战时形成的统收统支的战事经济模式。既然源头是这个,很自然最后会采取计划体制。外交政策是怎么制定的?不是先有外交政策,再派大使,很可能恰恰相反,是先有了大使,再有外交政策。因人做事,因事定制。

另一个约束条件是群众基础,或曰社会共识。你想做很多事情,那有没有足够的社会共识呢?据说,罗斯福总统曾经说过一句话“当领导最害怕的事情是什么,你在前面走,回头一看没有一个人跟上来。”你说我领的方向是对的,我们要向共产主义目标奋斗,后面没有人跟上也很糟糕。好的领导人一定懂得应时而动,顺势而为。

做政策研究,你必须要尽可能了解到各种各样的约束条件。归根到底,政策决策是一种选择,你必须做选择,一件政策不可能让所有人都开心。

我们举一个当下热议的问题,雾霾的问题。雾霾看起来是所有人都关心的,从中南海里的领导人,到普通的老百姓,都受雾霾侵害。但治理雾霾同样会有赢家和输家,会有人受损,甚至是无辜地受损。我们怎么治理雾霾?要不要把河北的工厂全关了?关了以后会带来什么?那些厂的资产怎么处置,失业的工人怎么处置?不是说我们看到问题复杂就不去做了,而是在决策的时候你必须要心存敬畏,知道每一个政策决策其实都是在摸索中的试错,你得承认政策决策永远都是不完美的艺术。

李敖曾经打过一个比方,当然他讲的是人生,不是讲政策,但是道理是一样。人生就是你打开一个菜单,你胃口就那么大,你不可能全选,你要选红烧明虾还是干烧明虾?什么是智慧?智慧就是你觉得选红烧明虾对。什么是意志?意志是当你选择红烧明虾之后砍掉干烧明虾。什么是哲学?就是你选错了,吃了红烧明虾拉了肚子,坐在马桶上还能笑。

2.收益最大化和成本最小化

经济学经常讲收益最大化,从数学上来讲,收益最大化就等于成本最小化,这是个对偶问题,但在决策中往往不是这样。有时追求收益最大化和成本最小化采取的政策是不同的。

我们在年第四季度时看到中国经济急剧下滑,想刺激经济增长,出台了4万亿经济刺激政策,基本想法是扩大基础设施投资,拉动经济增长。选择基础设施投资时投什么呢?同样是基础设施投资,我可以修核电站,也可以修铁路,为什么政府会选择以修铁路为重点呢?因为如果我要修核电站,周期很长,一期工程大概三五年时间才能建起来,然后再二期工程,三期工程。短期内它的经济拉动作用并不是很大。但要是修一条铁路呢,比如再修一条从北京到广州的铁路,沿线各省可以同时开工,可以同时有就业,可以同时有投资。如果你能找到在两三个月时间内马上见效的政策是政府最喜欢的。

我们在判断政策时,从收益最大化和成本最小化来看,效果是不一样的。比如说同样是帮助农民,有两种政策,一种政策是种粮给予补贴,另外一种选择是免掉农业税。从表面上看,免掉块钱农业税和增加块钱补贴是一样的,但是为什么效果不同?如果给块钱补贴,要有人执行补贴,一层层扒皮,最后中央批块钱,农民能拿到5元就不错了,执行的成本很高。如果你要免掉农业税呢?只要在村头喇叭里喊一声,从今不收农业税了,哪个村干部收农业税都是违法的,你不交就行了,所以执行成本很低。

3.政策只关心短期问题

我们经常有一个误解,觉得政府应该是从长远考虑的,政府要制定长远的发展战略,要考虑50年之后的事情。事实上,政府从来不会考虑战略问题。政府最关心的问题是马上要处理的问题,所以政策从本质上来讲是关心短期问题的,而不是关心长期问题。当然政策会带来制度的变迁,因为制度变迁实际上是由一个个政策,看起来是边际的改变,但是一点点能够积累下来,就是制度变迁了。

福利国家的鼻祖是俾斯麦,但是俾斯麦在自传里从来没有提过,他给穷人发失业救济,给工人发养老金这些事情。政府关心的问题不是如何建立一个福利国家制度,政府关心的问题是门口有一大批饥寒交迫的失业工人,如果我不干点什么,他们就要举着镰刀斧头的红旗闹革命了,那怎么办?你必须要给他一点福利。俾斯麦讲为什么宫廷里的仆人最忠诚,因为生活稳定,所以不会造反。同理,政府最关心的也不是制定核发展战略,政府关心的是如何抢在敌人造出原子弹前,先把原子弹造出来。

4.对政策的实证分析:I-I-I框架

以上讲的是对政策的规范分析,我们可以再谈谈从实证的角度分析政策。换言之,我不一定会假设政府的目标,或者说,政府唯一的目标是为人民服务。政府官员也是人,可能也有部门利益,可能也有个人利益。这种分析就是实证分析:我不说你到底好还是坏,我只描述你是怎样的过程。

这里有几点必须要考虑。

第一,利益。个人利益,官员个人利益,部门利益,然后是全体国民的利益。

第二,制度。贸易谈判权是总统说了算,还是最后要经过国会批准?央行有没有独立性?政府各部门的职能分工是什么?政治的游戏规则不同,会引起政策的差异。

第三,意识形态。主流的意识形态是偏左还是偏右,是民粹主义还是自由主义,对于政策也会有很大的影响。

这可归纳为“I-I-I”范式:利益(interest)、制度(institution)、意识形态(ideology)。如果你要从这个角度研究政策,可能分析的角度就会不一样,有两本书推荐大家阅读,可能厚黑学的色彩多一点。

一是:《硬球:政治是如何运作的》。读起来很像李宗吾写的《厚黑学》。政客想要得到选民支持,最好的办法不是给选民好处。你要给选民好处,选民不一定记你的好。要想让别人支持你,最有效的办法是让他帮你一个忙,比如向他要点钱。为什么?作者没有给出科学的解释,但是他的观察非常合乎道理。心理学告诉我们,人在决策时他会想方设法避免出现认知的不协调。我看到的现象和我的认知不一样,会感到非常痛苦。因为你改变不了现实,所以你会改变自己的想法,实际上你是在改变对现实的看法,跟你原来的想法能够变得一样。

比如说我投票,我投了王岳,选他做总统,一开始我觉得他是好孩子,可是越观察发现不是,这时出现了认知的偏差。那你是承认,我是傻子,投错一张票更容易,还是说服自己,说不对,那些人说王岳坏话都是错的,都是别有用心、恶毒攻击,王岳还是好同志?你很可能会选择后面一种,你会努力说服自己,我当初的选择是对的。你越是错,越会努力地捍卫自己的观点。你害怕自己陷入认知的不协调。

《独裁者手册》里面讲,不管哪个政体,最本质的是要有一个执政联盟,而且要把更多资源给执政联盟,但是又不能给的太多,执政联盟的人数也不能太多,但是外面的人要很多,随时能够替换。全体公民的利益要排在执政联盟利益的后面。如果没有这个执政联盟,你哪怕有很伟大的愿望,想让普天下人都过好生活,但要是连位置都保不住,就不要谈志向了。

我个人感觉,这些分析有精辟和独到之处。但是,我们一开始讲到政府是为人民服务的,我仍然相信在大多数情况下这一假设是成立的。为什么?人并不只是为个人的利益。人所处位置不同,他所关心的利益也不同。当你还是单身青年时,你考虑利益时,基本上考虑的是自己孤家寡人的利益。当你成家了之后,有了孩子,你好像变得比原来要更加利他主义了,因为当你在考虑事情时,你不会说只考虑我的利益,不考虑我媳妇的利益,不考虑我孩子的利益。所以别人的利益,比如你配偶的利益,你孩子的利益,会变成你利益中的一部分。所以你的利益会包容别人的利益。这是最简单的例子。你可以再设想,原来你只是一个普通的员工,你考虑的是领导不给我发工资,不给我涨工资。如果你变成一个部门经理,你会关心,我这个部门有没有在公司里得到重视,为什么其它部门评上优秀的更多,为什么我手下人干得这么好却得不到表扬。如果你是部长,你关心的利益可能更多。如果你是总理,总书记,那么,你不考虑中华民族的复兴,谁来考虑?随着一个人位置的不同,在考虑时会考虑到共容利益(en







































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